В публичных выступлениях Владимир Путин по-прежнему называет санкции «катализатором позитивных структурных изменений» в российской экономике и призывает не рассчитывать на отказ Запада от столь мощного инструмента давления. Но это не мешает Москве выдвигать отмену ограничений в качестве условия нормализации отношений с Вашингтоном.
Начало с конца
Нынешнее неожиданное сближение двух стран вроде бы делает это требование куда менее утопичным, чем казалось еще недавно. Дональд Трамп сам допускал возможность снятия санкций с России «в какой-то момент». Однако полная их отмена не в интересах главы Белого дома: ему выгоднее иметь в руках не только пряник, но и кнут. Не менее важно и то, что лично от Трампа в этом деле зависит далеко не все.
В Кремле не скрывают, что ждут «освобождения отношений с США от негативного груза так называемых санкций». Причем от всех, начиная с принятого еще в 2012-м «Закона Магнитского», и сразу. Более того, российские власти хотят именно отмены, а не приостановки санкций — куда более простого с процедурной и политической точек зрения варианта.
Слишком уж хорошо в Кремле помнят историю с поправкой Джексона — Вэника, которая долгие годы была переговорным козырем в руках Вашингтона. Эта поправка к Закону о торговле, мешавшая экономическому взаимодействию с СССР, была принята еще в 1974 году в ответ на советские ограничения на выезд евреев в Израиль. На практике она перестала применяться еще в 1989-м, но речь шла лишь о заморозке. При этом даже в замороженном виде поправка долго мешала РФ получить американское согласие на вступление в ВТО, а добиться ее отмены удалось только в 2012-м.
Так что стремление Москвы избежать новых подвешенных санкций понятно. Но добиться желаемого ей вряд ли удастся.
Полномочия не для всех
Хотя санкции против России вводились США президентскими указами или решениями министерств, Трамп, даже если захочет, не может единолично снять их или существенно изменить. Причина — конституционное разделение полномочий между президентом и Конгрессом.
В американской внешней политике президент отвечает за одни аспекты, а Конгресс — за другие. Регулирование внешнеторговой деятельности находится полностью в ведении законодателей. Но экономические санкции — это одновременно и внешняя торговля, и внешняя политика, поэтому президент тоже участвует в процессе.
Механизм примерно такой: Конгресс принимает общее решение о введении санкций и делегирует вопрос президенту, который вводит санкции и затем — через Госдепартамент, Министерство торговли и Минфин — следит за их соблюдением.
При этом такое делегирование может быть рамочным или целевым: по какому-то общему закону или в соответствии с документом, принятым по конкретному поводу. В момент введения ограничений это не имело особого значения. Но теперь, когда тема отмены санкций закрепилась в повестке, на различия между двумя вариантами стоит обратить внимание.
В случае с антироссийскими санкциями рамочными документами послужили законы «О национальной чрезвычайной ситуации» (1976 года) и «О международных чрезвычайных экономических полномочиях» (1977 года). В первом зафиксирована возможность передать президенту полномочия в области санкций, во втором прописано право главы государства прибегать к таким мерам в случае «необычной и чрезвычайной угрозы национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов».
Закон стар, но это закон
На законе 1977 года базируется подписанный Джо Байденом 15 апреля 2021 года Указ 14024, из которого проистекает большинство самых болезненных для России санкций. Это распоряжение и дополнения к нему касаются российских суверенных активов, компаний и лиц, работающих в технологическом, строительном, производственном, финансовом и энергетическом секторах РФ, киберпреступников и так далее. Едва ли не самое неприятное — угроза вторичных санкций, которая висит над сотрудничающими с Россией физическими и юридическими лицами именно благодаря указу 14024.
Режим национальной чрезвычайной ситуации Джо Байден ввел одновременно с подписанием указа. Распоряжение должно продлеваться раз в год, так что сейчас у Трампа есть время на раздумья до середины апреля. Впрочем, он может и досрочно положить конец этому режиму, выпустив отдельный указ.
Однако проблема для Трампа состоит в том, что Конгресс имеет право воспротивиться этому. Законодатели могут принять соответствующий акт, на который президент, вероятно, затем наложит вето. Но последнее слово все равно останется за Конгрессом: президентское вето вполне можно преодолеть.
То же самое касается другого режима чрезвычайной ситуации, введенного США еще в ответ на аннексию Крыма в 2014-м. То распоряжение Барака Обамы стало основой для целого ряда решений: большинства персональных санкций, ограничений на поставку оборудования для разработки шельфовых месторождений, запрета на покупку евробондов (российского суверенного долга, номинированного в иностранной валюте). Этот режим тоже нужно продлевать каждый год, и Трамп, что показательно, уже успел поставить свою подпись под соответствующим распоряжением.