Санкции без рамок
Иная процедура предусмотрена для второй группы санкций — тех мер, которые были приняты вне рамочных законов. Наиболее болезненные для Москвы закреплены законом «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA; 2017 год).
Этот документ и дополнения к нему кодифицировали многие санкции времен Обамы, то есть придали им статус закона, а не указа президента, который можно легко отменить другим указом. Среди них — запрет на экспорт товаров двойного назначения, а также меры против финансовых институтов, нарушителей санкционного режима и лиц, покусившихся на территориальную целостность Украины.
Позднее под этот закон подпал газопровод «Северный поток — 2». А прямо перед сменой власти в Вашингтоне администрация Байдена внесла в санкционный список по этому закону десятки и так уже находившихся под санкциями компаний — например, «Ростех», «Сбербанк», «Газпромбанк», «Арктик СПГ 1» и «Арктик СПГ 2», судостроительную компанию «Звезда» и Московскую биржу.
CAATSA был принят в 2017 году во время первого срока Трампа, который считал инициативу антиконституционной и ограничивающей пространство для возможных сделок между Вашингтоном и Москвой. Но в то время демократы и республиканцы в Конгрессе сплотились вокруг идеи противодействия России. В Сенате из 100 человек лишь двое выступили против, так что у президента не было никакой возможности остановить закон.
Теперь избавиться от него будет непросто. Если в случае с санкциями на базе рамочных документов Конгресс просто имеет право сказать свое слово, то тут он обязан это сделать.
Согласно процедуре, президент должен представить комитетам
Конгресса и его лидерам обоснование необходимости снятия санкций. Убедить их,
что в этом состоят интересы национальной безопасности США или что, например,
российско-украинский конфликт завершился и необходимость в санкциях отпала. А
пока многие в Конгрессе скептически относятся к перспективам мирного
урегулирования и лишь грозят России
новыми жесткими мерами.
Требование добиваться согласия Конгресса включено и в ряд других законов, по которым принимались «внерамочные» санкции. Пожалуй, ключевой из них — о прекращении нормальной торговли с Россией и Беларусью (SNTR Act) от 8 апреля 2022 года. В документе прописано, что торговые сделки с Москвой и Минском запрещены по умолчанию и могут совершаться лишь в виде исключений. Подобные меры давно действуют в отношении Гаваны и Пхеньяна. В этом случае Трампу тоже придется убеждать Конгресс в том, что ставить их в один ряд нецелесообразно.
Резать по кускам
Таким образом, даже будь у него такое желание, единолично Трамп сможет снять лишь часть санкций. Впрочем, для него в этом есть и определенный плюс: всегда можно будет переложить на Конгресс ответственность за то, что желания Москвы не выполняются. Да и сохранение части санкций будет означать, что в руках у администрации Трампа остаются рычаги для давления.
Москве придется довольствоваться постепенным снятием санкций и, соответственно, смириться с тем, что часть из них — например, кодифицированные меры в отношении крупнейших банков, ЦБ и биржи — пока останутся в силе. А это значит, например, что расчеты в ходе трансграничной торговли будут такими же проблематичными, как и сейчас.
Полезным для РФ был бы и доступ к международному рынку капитала, особенно учитывая высокую стоимость заимствований в стране. Открытие рынка для иностранцев породило бы контринфляционный эффект. Однако тут дело не только в Трампе и даже не только в Конгрессе США: санкции ЕС, Великобритании и Швейцарии остаются в силе, так что банкиры и управляющие фондами по-прежнему будут опасаться вести дела с Россией.
Кроме того, при открытии рынка российским властям пришлось бы бороться с массовым оттоком капитала, ведь иностранные (по крайней мере, американские) активы будут разморожены, а вывод денег из страны заметно упростится.
Скорее всего, если дело дойдет до серьезного разговора о снятии санкций, то Москве и Вашингтону будет достаточно лишь немного приоткрыть форточку. Например, вывести из-под санкций несколько российских банков и поспособствовать открытию ими корреспондентских счетов в США.
Что касается торговли, то Россия хотела бы снятия запретов на импорт самолетов, авиадеталей, оборудования для транспорта и производства электроэнергии, станков и деталей к ним. Микросхемы, столь необходимые для военной промышленности, россияне научились завозить в обход ограничений. Но технику при помощи таких схем импортировать сложнее и дороже. Износ оборудования и сложности с новыми закупками создают серьезные проблемы для российской гражданской авиации, транспортной сферы, обрабатывающей промышленности.
Наконец, что касается санкций против частных лиц, тут открывается поле для плохо прогнозируемой схватки бульдогов под ковром. С одной стороны, многие фигуранты черного списка хотели бы выйти оттуда, чтобы ездить в США и пользоваться своими активами. С другой — присутствие в этом списке уже стало в российском истеблишменте знаком качества и подтверждением лояльности. Так что выход из-под санкций может нести за собой политические риски. Поэтому снятие персональных санкций если и случится, то начнется с нескольких фигур, в чьей лояльности Кремль не сомневается.
Так или иначе, впереди — долгие обсуждения возможных сценариев смягчения санкций. Отсутствие в Вашингтоне единой позиции по этому вопросу открывает перед Трампом большие возможности для торга с Путиным. Американскому президенту есть что предложить своему российскому коллеге. Другой вопрос, готов ли будет Путин отказаться от максималистской позиции по немедленному снятию всех санкций, а Трамп — начать долгий и изнурительный торг, вместо того чтобы по своему обыкновению попытаться решить все просто и разом.