Продолжение. Начало читайте "Зелёный" Казахстан - на пути к мечте
Сверху-вниз или...?
Нельзя сказать, что правительство не пыталось обратить свое внимание на добывающие города. Однако реактивные попытки государства решить проблемы их развития в режиме «сверху-вниз» не привели к кому-либо успеху. После обретения независимости государство поддерживало моногорода через стимулирование их промышленности. В 2003 году, для поддержки экспортных и обрабатывающих производств, правительство приняло «Стратегию индустриально-инновационного развития до 2015 года». Но мировой финансовый кризис 2009 года и снижение мировых рыночных цен на нефть и газ оказал негативное влияние на горнодобывающий сектор и зависящие от него города Казахстана.
Поэтому в 2010 году правительство запустило «Программу форсированного индустриально-инновационного развития на 2010–2014 годы» и «Карту индустриализации». Акиматы добывающих городов получили возможность включить свои проекты в «Карту индустриализации» для их последующего финансирования. Несмотря на амбициозные цели, реализация этих программ не принесла значимых результатов.
Ухудшение условий жизни и расширение социального неравенства в добывающих городах лишь способствовали росту недовольства населения. Одним из симптомов этой неудовлетворенности стали протесты жителей Жанаозена в 2011 году: они вылились в конфликт жителей с представителями власти и привели к человеческим жертвам (фото Алмаса Кайсара).
Через год, в ответ на Жанаозенские события, правительство запустило специальную «Программу развития моногородов на 2012–2020 годы». К моногородам были отнесены 27 городов, в которых одно или несколько предприятий, принадлежащих к одной отрасли, обеспечивают зарплатами 20% населения и такой же процент промышленного производства страны.
Для реализации программы планировалось выделить 141,3 млрд тенге ($942 млн.) из республиканского бюджета. Но из-за упразднения программы в 2014 году на нее было израсходовано менее 15% заявленной суммы. Пакеты государственных мер в рамках программы были адаптированы к категории моногородов с учетом их экономического потенциала, которые определяло Министерство национальной экономики.
...Или лучше снизу вверх?
Моногорода были подразделены на три категории с высоким, средним и низким экономическим потенциалом на основании нескольких критериев. К большому сюрпризу всех, Темиртау, Рудный, Риддер, Аксу и Экибастуз были отнесены к моногородам с высоким потенциалом, а Жанаозен − со средним.
К еще большему удивлению «Программа развития моногородов» в 2014 году была включена в состав новой «Программы развития регионов до 2020 года». С одной стороны она была направлена на поддержку моногородов и сдерживание оттока населения. А с другой − на поддержку агломераций при крупных городах и административных центрах, которые являются магнитами для жителей моногородов.
Неопределенность в отношении будущего моногородов создавали постоянные изменения вносимые в программу развития регионов, сначала в 2015 году, потом в 2016 и еще раз в 2018 − всего за 2 года до ее завершения. В 2019 году «Программа регионального развития» была продлена до 2025 года. Ее продолжение, к сожалению, качественно не отличалось от предыдущей версии.
Новшеством стало лишь то, что теперь меры господдержки распределялись между моногородами, которые могут извлечь выгоду от географической близости к крупным городам (Хромтау, Текели, Сарань, Темиртау, Абай, Рудный, Аксу, Кентау), и моногородами, расположенными далеко от крупных городов (Балхаш, Шахтинск, Риддер, Степногорск, Кульсары, Аксай, Сатпаев, Жезказган, Жанаозен, Экибастуз, Алтай, Курчатов, Серебрянск, Жанатас, Каратау, Каражал, Аркалык, Житикара, Лисаковск).
Весьма печально, что до утверждения новой программы не была проведена должная оценка реализации предыдущей. Не были внимательно изучены и применены рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития, которой Министерство национальной экономики еще в 2017 году заказало критический обзор городской политики с акцентом на регионы.
Одним из новшеств «Программы развития моногородов» и «Программы развития регионов» было то, что акиматы моногородов получили право участвовать в процессе государственного планирования. Они должны были разработать местные планы развития с расчетом требуемых государственных инвестиций, необходимых для модернизации инфраструктуры (дороги, коммунальные сети и жилье), и информацией о местных инвестиционных проектах (фото Жанны Каримовой).
Казалось, что разработка местных планов развития открыла возможность моногородам наконец-то спланировать свое уникальное будущее. Однако на деле этого так и не произошло. При идентификации 27 моногородов разработчики госпрограмм не уделили должного внимания отличиям по их административно-территориальному статусу.
Например, 7 из 8 моногородов Карагандинской области имеют статус «городов областного значения» и находятся в подчинении областного акимата. Город Абай же находится статусом ниже и подчиняется акимату Абайского района этого региона. Жанатас и Каратау также подчиняются районным акиматам Сарысуйского и Таласского района Жамбылской области.
Как же так получилось, что города разного уровня административного управления попали под одни и те же реформы? Почему введение местных планов развития произошло без должных реформ в системе государственного планирования и бюджетирования?
К сожалению, региональная политика Казахстана, начатая в 2012 году пока, не принесла ощутимых результатов как раз потому, что не включала действенных мер, направленных на улучшение системы планирования и управления городским развитием. Не все моногорода смогли извлечь выгоды от разработки и реализации местных планов развития или инвестиционных проектов из-за существующих административных и фискальных ограничений, равно как и отсутствия доступа к местным ресурсам. Даже те моногорода, которые получили государственную помощь для строительства новой или модернизации старой городской инфраструктуры, не смогли сохранить ее в должном качестве из-за отсутствия достаточных бюджетных средств и их своевременного выделения.
Администрации моногородов так и остались без доступа к местным земельным ресурсам. Даже земли уже прекративших свою деятельность добывающих предприятий городов Текели и Кентау все еще находятся в ведении курирующих министерств. А администрации городов не имеют доступ к этим заброшенным территориям для их реабилитации и повторного использования. Не имея полномочий для принятия решений, доступа к местному налогообложению, а также управленческих навыков, городские власти не смогли взаимодействовать с местными предприятиями или мотивировать местный бизнес диверсифицировать свою экономическую деятельность.
Окончание следует
